中国为何要走高效包容可持续的城镇化道路

中国为何要走高效包容可持续的城镇化道路

财政部、国务院发展研究中心和世界银行3月25日在北京联合召开《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》研讨会。与会专家提出，中国要推进高效、包容、可持续的城镇化，并表示构建新型城镇化模式应从六大优先领域着手改革。　　中国经济时报记者近日特邀报告中方协调人之一、国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志。　　“高效、包容、可持续”的深层次内涵　　中国经济时报：综观本报告，“高效、包容、可持续”三个关键词贯穿其中，请你分析一下这三个关键词的深层次内涵。　　侯永志：过去我国的城镇化不乏“摊大饼式”的建设，并未充分利用土地空间，城市经济结构存在问题，产业结构粗放。另外，过去的城市创新资源没有得到很好利用，创新能力不够强。针对这些问题报告提出要推进“高效”的城镇化。而提出“包容”，是因为我国城镇化虽然避免了大多数人贫困的现象，但是贫困问题依然存在。这个问题不解决，城镇化也是很难推行下去的。而“可持续”主要是针对环境问题。这些都是提出“高效、包容、可持续”思路的背景。　　那么，什么是高效、包容、可持续的城镇化呢？　　课题组认为，高效的城镇化能够最优地使用中国的生产资源——人口、土地和资本，在同样的劳动投入、土地利用和资本积累条件下，高效率可以支撑更快地增长，增加中国人民的福利。改革将通过消除阻碍中国生产资源优化配置的因素来提高城镇化质量。此外，应当考虑到城市在促进效率增长方面的作用。城市的生产活动聚集之后会产生规模经济效益，便于分工和交流信息。此外，创新是需要人才聚集的，人才聚集更能促进技术进步。　　包容主要是针对解决城市社会问题而言的。从国际经验来看，大量人口转移到城市以后就会出现社会分化、城市贫困等问题。在中国，包容的特别意义在于城市要带动乡村发展。我们不能只考虑城市的发展，而使乡村凋敝。包容的城镇化应该为人们提供分享城镇化果实的均等机会，即在生产率最高的地方创造就业、积累和储蓄财富，以及在全国范围内获得同质的公共服务。应通过改革促进农业转移人口融入城市，为他们提供与城市居民同等的社会服务，确保农村地区获得同质同量的公共服务，促进包容性。　　可持续的城镇化是与中国的环境和自然资源条件相适应的城镇化，能够提供和人民愿望相称的城市生活质量。改善城市环境、解决用地用水矛盾和最节约使用自然资源的改革将有助于实现可持续的城镇化。　　构建新型城镇化模式可从六大优先领域着手改革　　中国经济时报：报告中提出构建新型城镇化模式有六大优先领域，首先是改革土地管理制度，其次是改革户籍制度，然后是城市融资、城市规划、环境保护、地方政府治理等方面的改革。为何这些领域要优先着手改革呢？　　侯永志：课题组认为，高效、包容和可持续这三个问题不能各自孤立地处理，它们是密切联系的。但任何政策设计都不可能是完美无缺的，而政府实施改革也会受到制约。一方面受到政府自身能力和时间的制约，另一方面也要考虑到社会和经济能接受、适应什么样的改革和变化。鉴于这些制约，政府部门需要确定优先目标，并认真考虑如何确定改革顺序和时间表。　　本报告提出的政策议程是全面的，政府需要确定优先次序。可能最为迫切的问题是土地方面的改革：一旦城市已经以低效的方式扩张，那么要改变这种方式，就会很难。要减少土地用途转换指标，提高城市现有的土地开发利用效率。其次，要关注各种形式的地方政府性债务，当务之急是根据评估情况决定采取相应措施以降低存量债务风险，并发布和实施不良债务处置规则。最后，在全面铺开以市场为导向的城乡土地转化之前，需要开展更多试点。其他改革也应尽快提出落实改革议程的全面规划并建立监测督促机制。　　首先，报告之所以把土地制度改革放在首位，是因为课题组认为，解决土地市场扭曲的土地改革，特别是城市边缘地区的土地改革是改革的良好起点，可为其他改革打下基础。这方面改革将使城市边缘的土地得到竞争性使用，遏制不可持续的城市蔓延，保护农民土地权利，减少因此产生的社会矛盾。土地改革也是改革城市规划体系的基础，应整合土地利用，住宅和基础设施规划，形成一个以建设宜居城市为目标的综合性空间发展战略。　　其次，要想更好地利用劳动力，就需要进行户籍改革。这里面要考虑到与户籍挂钩的福利制度或公共服务制度。除了制度原因以外，更主要的是，我们的户籍制度改革，要跟整个国家、城市政府提供公共服务的能力相适应。实际上这个问题一方面涉及到公共资源配置的分配布局，另一方面也涉及到城市融资。　　再次，财政制度应该进行改革，以适应土地和户籍制度将要出现的变化。城市发展是需要资金的，一个城市仅靠发债是不行的。城市融资改革是实现高效、包容、可持续城镇化的基础。要进行财政和金融改革，以适应政府职能的不断转变，并为地方政府提供恰当激励，使其行为与国家总体目标一致。　　另外，世界各地的经验表明，城镇化造就了多种多样的具有竞争力的宜居城市。虽然它们规模各异、位置不同、密度不一，但在国家层面，城市间应具备良好的联结性，在地方和区域层面上，城市应聚集形成群落。我国应致力于创造公平竞争环境，城市连片形成规模经济和集聚经济。　　此外，应对环境压力，加强绿色治理有助于创建更加绿色的城市环境，推进绿色城镇化发展。　　最后，从多个方面改善地方政府治理有利于改善地方政府的财务管理和透明度，从而提高城镇化的效率和可持续性。　　2030年中国城市将更加多元化　　中国经济时报：报告提到，中国有能力实现更高效、包容、可持续的城镇化。判断的依据是什么？　　侯永志：作出这样的判断，是依据课题组的模拟分析。模拟分析结果表明，城镇化总成本占GDP的比重会逐步下降。在2013—2030年间，所有城市公共服务、基础设施和保障性住房的年均成本约占GDP的6.1%。由于农业转移人口的融入和政府大规模的保障性住房计划，初期(2013—2017年)城镇化成本一度会达到占GDP7.3%的峰值。根据过去的经验，近四分之三的成本由政府通过基础设施开发公司和融资平台公司支付。根据模型的模拟分析，政府能够承担得起这些成本，这是因为来自不动产税的额外收入以及其他收入来源总体上足以覆盖这些成本，而且不增加政府债务占GDP的比重。这些模拟分析假设，给农业转移人口按城市标准提供基础设施和社会服务的成本是新增的，也就是说，农业转移人口所在农村地区的同类支出占GDP的比重不会下降。　　此外，在改革的情景下，城市密度将更高，对基础设施投资需求更少，尤其是在道路方面。对城市的住宅和现有城市土地增值征收不动产税，及对存量土地的资产经营，可以在相当程度上弥补土地用途转换减少的收入。　　中国经济时报：如果推行这种新的城镇化模式，中国未来的城镇化将是什么样的？　　侯永志：课题组预测，在改革的情景下，中国的城镇化率到2030年将接近70%，使中国的城镇化率与基于其收入水平作出的预期一致。这意味着中国城镇化的速度在未来的20年将放缓，即使在实施改革后，因为农民工家庭纷纷在城市地区团聚，城市人口可能会经历一个初始的高涨。此外，未来20年居民收入的增长很可能会放缓，但在改革背景下，居民收入水平会更高，而且更加平衡。改革情景下经济增长加速的主要驱动力，将是城乡和城城之间更高的人口流动率，以及更高效的城市所带来的生产率提升。　　此外，课题组认为，在改革的情景下，到2030年中国的城市面貌将更加多元化，原因在于城镇化进程将不会是整齐划一的，而且会反映出各个城市的比较优势。在中国最发达的城市，服务业(而非工业)将在经济增长中发挥更大的作用，这是因为城市是更加成熟、附加值更高的服务业发展沃土。城市群中北京、上海、广州等大城市今年来增长迅速，成为通往国际市场的门户，而且这种趋势还可能通过改革进一步增强。这些聚集效应将带来城市的多样性，鼓励人们在大学和商业区中相互学习，并把人们同世界其他地区连接起来。

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