社科院金融监管蓝皮书打击内幕交易效果显著

打击证券违法违规活动。2011年，监管当局对证券市场违法违规行为保持高压态势，查处了数十起内幕交易、市场操纵和上市公司虚假信息披露等各类违法违规行为。在中国证监会相关部门的积极努力下，国务院11月24日下发了《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》(国发〔2011〕38号)，并建立由证监会牵头、有关部门参加的“清理整顿各类交易场所部际联席会议”制度，统筹协调有关部门和省级人民政府清理整顿违法证券期货交易工作。与此同时，证监会配合制定内幕交易等刑事案件司法解释和办理证券期货犯罪案件的司法政策文件，推动《证券投资基金法》修订和《期货法》制定，开展《证券法》实施效果评估，做好修订基础工作，完善打击证券期货违法犯罪协作机制。

自2010年11月18日国务院办公厅印发《国务院办公厅转发证监会等部门关于依法打击和防控资本市场内幕交易意见的通知》(国办发〔2010〕55号)以来，证监会、公安部、监察部、国资委、预防腐败局多部委联合出手依法打击和防控资本市场内幕交易。这场风暴的广度和深度都让人始料不及，对维护市场秩序、保护投资者合法权益、促进我国资本市场稳定健康发展起到了积极作用。

防范和打击内幕交易的主要措施

内幕交易，是指上市公司高管人员、控股股东、实际控制人和行政审批部门等方面的知情人员，利用工作之便，在公司并购、业绩增长等重大信息公布之前，泄露信息或者利用内幕信息买卖证券谋取私利的行为。这种行为严重违反了法律法规，颠覆了市场的“三公”原则，损害投资者和上市公司合法权益。证券法第五条规定，“禁止欺诈、内幕交易和操纵证券市场的行为”，第七十三条规定，“禁止证券交易内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人利用内幕信息从事证券交易活动”。刑法第一百八十条、第一百八十二条对内幕交易、利用信息优势操纵证券交易价格等行为的量刑和处罚作出了明确规定。针对内幕交易较为猖獗从而使投资信心和权益受到严重挫伤的问题，中国证监会按照“齐抓共管、打防结合、综合防治”的工作思路，深入开展了防范和打击内幕交易活动，并取得明显成效。

2011年以来，证监会在对各类线索核实的基础上，共立案调查案件82起，其中内幕交易39起;启动非正式调查105起，其中内幕交易63起。12月1日，中国证监会宣布，因为违规持有参与审核的股票*ST圣方并从中获得收益，证监会第三届并购重组委委员、北京天健兴业资产评估有限公司总经理吴建敏被证监会解聘。这是有史以来证监会首次对包括主板、创业板和并购重组委委员开出此类重罚，足见对内幕交易打击力度之大。

加强内幕信息管理是防控内幕交易的重要环节，对从源头上遏制内幕交易具有重要意义。2011年，证监会和国资委先后出台了《关于上市公司建立内幕信息知情人登记管理制度的规定》和《关于加强上市公司国有股东内幕信息管理有关问题的通知》，分别对上市公司和上市公司国有股东涉及内幕信息的管理制度进行了规范,在约束内幕信息知情人行为、防范内幕信息扩散、减少内幕交易等方面发挥着重要作用。

内幕交易案件存在“调查难”、“认定难”和“追责难”三大特点。一方面，内幕交易是基于内幕信息而产生的违法犯罪行为，现代社会中人与人之间的联系非常广泛、密切，信息传递的途径多、方式多、速度快、留痕少，要调查并证明违法犯罪者如何进行信息传递、如何利用内幕信息获利，存在相当大的难度;另一方面，资本市场的交易由信息系统自动撮合达成，交易指令均通过网络、通信等远程下达，特别是无线3G、手机上网等技术广泛应用后，证据灭失快，要查清一起复杂内幕交易案件的真相，需要动员大量的监管资源和长时间细致工作才能实现。而且在实践中，也确实存在很多疑似内幕交易行为却难以证明认定的情形。如何界定内幕交易行为，如何对内幕交易进行举证，一直是打击内幕交易的一大难题。证监会已配合最高法、最高检及公安部研究制定相关司法解释，并在2011年推动发布了两个司法文件。2011年7月，最高人民法院发布了《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈纪要》，对内幕交易等证券违法违规的认定和举证责任进行了初步的界定。这份纪要认为证券违法行为存在特殊性，不宜采取由监管部门承担全部违法事实举证责任的分配方式;因此这份纪要规定，监管机构仍然承担主要事实的举证责任，但是针对具体违法行为，也规定了适当向行政处罚对象分配和转移部分事实的举证责任，从司法实践的角度支持了证券监管部门在稽查中采取“推定责任”的方法。

个人操纵证券市场案

2009年11月，根据相关线索，证监会对广东中恒信传媒投资有限公司(以下简称中恒信公司)、薛书荣、郑宏中、杨晓鸿、黎睿咨等涉嫌操纵市场行为立案稽查。

经查，自2007年4月至2009年10月，薛书荣、郑宏中、杨晓鸿、黎睿咨等人以70个自然人名义在44家证券营业部开立112个资金账户，使用148个证券账户，动用超过20亿资金预先买入他们选定的股票。与此同时，黎睿咨、张宏、欧阳宏、桑旭、何淼、梅养和等人安排人员制作上述股票的荐股PPT，并将PPT传送至薛书荣、郑宏中等人控制的荐股节目主要制作单位中恒信公司。同时，薛书荣、郑宏中等人先后私下联络10家证券公司和8家投资咨询机构的30名证券分析师，完全按PPT内容录制荐股节目。

薛书荣、郑宏中等人通过广州登立广告有限公司等7家公司，以4483万元购买了9家电视台的早、午、晚证券栏目时段，播放前述荐股节目，吸引投资者入市，并在节目播出当日或第二个交易日，将预先买入的股票迅速卖出获利，以“抢帽子”交易方式操纵股票价格。郑宏中等人通过上述方式共交易股票552只，累计交易金额57176亿元，非法获利426亿元。

证监会经过调查、审理认定，郑宏中等人以“抢帽子”交易方式操纵股票价格，违反了《证券法》第七十七条第一款第(四)项的规定，同时涉嫌构成《刑法》第一百八十二条第一款第(四)项规定的情形，于2010年3月将该案移送公安机关追究刑事责任。目前该案还在刑事侦查中。

证监会有关部门负责人表示，本案是一起典型的“抢帽子”操纵案件。一是涉案金额十分巨大，操纵股票数量史无前例，涉案人员数量众多。二是通过多家卫视媒体荐股，影响力巨大，受害股民数量众多。三是涉案团伙组织周密且公司化运作，反侦查能力极强。针对该案中暴露出的证券分析师严重违规问题，证监会迅速出台了关于加强证券分析师监管的相关文件，广电总局于2010年7月下发了《关于切实加强广播电视证券节目管理的通知》，进一步规范了广播电视证券节目。资料来源：中国证监会网站

内幕交易的新特征

当前，我国打击和防控资本市场内幕交易面临的形势较为严峻。内幕交易已经是最主要的违法犯罪形式，占到证监会所调查案件的一半以上。从查处的案件可以看出，内幕交易犯罪正逐渐从公司高管向公职人员、从配偶亲属向社会朋友、从公司内幕经营向行政审批环节等经济活动的多个领域延伸，涉案主体身份多元敏感、作案手段方式多变复杂、信息传递渠道多样隐蔽，这给监管层打击内幕交易犯罪增加了多重困难，也对侦办案件的执法效率、执法能力、执法依据和执法效果提出了挑战。

过去的内幕交易案件主要表现为内幕信息知情人通过自己所掌握的信息为自己或他人谋取不正当利益，体现为单个行为。然而过去单个的内幕交易，正在向有组织的共同违法犯罪发展。2011年12月底证监会通报的东北证券(000686)原保荐人秦宣内幕交易案，就是这样一起典型案例。秦宣在担任西南合成(000788)重组项目的主办人期间，获悉了该公司收购资产的确切消息，并把该内幕信息透露给了自己的朋友周某，一名曾有证券从业和财经公关经历的操盘手。这名操盘手随即将该信息报告给了幕后老板，获得老板指令后，在西南合成停牌前大量买入该公司股票，而秦宣本人也利用内幕信息进行了交易。在这起案件中，周某接近证券公司保荐代表人，其目的性非常明显，并且在获悉内幕信息后，有组织地实施了内幕交易。换句话说，部分人士和机构开始有组织有针对性地接近内幕人员，通过多种手段和诱惑刺探内幕消息，并根据所获得的内幕消息进行交易获利。

尽管内幕交易在世界上所有资本市场都有所表现，但中国市场上的内幕交易却有不同于国外市场的明显的“中国特色”，身处政府部门的官员也热衷于参与内幕交易，这在国外市场上是很少见的。2011年12月27日，监察部、公安部、证监会召开新闻发布会通报了近年来查处的4起党员领导干部内幕交易典型案件。其中，中国银河证券股份有限公司原党委书记、总裁肖时庆，通过内幕交易非法获利104亿元，犯内幕交易罪和受贿罪，被判处死刑，缓期两年执行;广东省中山市原市长李启红，通过内幕交易非法获利1983万元，犯内幕交易罪和受贿罪，一审被判处有期徒刑11年;中国电子科技集团原总会计师杜兰库，通过内幕交易非法获利421万元、帮助亲属非法获利1202万元，一审被判处有期徒刑6年;江苏省南京市经委原主任刘宝春，通过内幕交易非法获利750万元，被判处有期徒刑5年。涉案的党员领导干部既有地方党政机关和业务主管部门领导干部，也有证券公司和国有企业高管及有关从业人员，其通过借助或指使他人间接进行证券交易，以隐蔽的交易形式和很少留下交易行为痕迹而逃避监管，以迂回形式进行权钱交易、输送利益，在短期内获取巨大的非法利益。官员参与内幕交易，表明官场腐败侵袭到了资本市场，而行政以现有模式管理市场则给一些握有权力的官员牟取个人利益提供了寻租空间，给腐败分子利用权力提前知晓内幕信息并从事内幕交易提供了“制度性便利”。

内幕交易防范和打击的发展趋势

中国证监会牵头进行的防范和打击内幕交易活动，给进行内幕交易行为的企图造成了强大的威慑力，内幕交易现象得到有效遏制，也得到广大投资者的高度赞许，但是必须清醒地认识到，防范和打击内幕交易绝对不是一件一劳永逸的事情，内幕交易的方式和手段可能以新的形式呈现出来，损害广大投资者和上市公司的合法权益，因此，打击内幕交易必须构建综合防控长效机制，形成对内幕交易犯罪多方位、立体式的打击态势。

值得肯定的是，监管当局接连表达了打击内幕交易的高压态势。12月1日，证监会主席郭树清在深圳发表上任后的首次公开演讲中郑重声明，中国证监会对内幕交易和证券期货犯罪始终坚持零容忍的态度，发现一起坚决查处一起，并称将继续改进监管手段和方式，严惩操纵市场、欺诈上市、利益输送、虚假披露等违法违规行为。12月19日，他再次在上海发表演讲表达了对内幕交易的查处决心，并提出了有助于防范内幕交易发生的六个促进公司治理的措施，如加强对控股股东、董事、监事、高管的监管和问责，推动中小投资者利益的司法保护制度建设等。郭树清对内幕交易“零容忍”的态度表明了监管层打击内幕交易的坚定决心，势必有效遏制内幕交易行为。

客观地讲，监管部门在打击内幕交易问题上做了大量工作，但如今股市仍然充满内幕交易行为，究其原因，关键就在于内幕交易的风险和收益不对等。一方面，内幕交易具有“非法获利巨大，获利速度快”的特点，不法分子违法违规的激励因素较强;另一方面，内幕交易一旦被查处，所负担的责任力度不够，违法违规成本偏低。除少数个案外，大多数案件的查处都是“鞭子高高举起轻轻落下”。如首例基金经理“老鼠仓”入刑案的“韩刚案”，虽然在市场上炒作得沸沸扬扬，但最后仅仅只是判处有期徒刑一年。这种对内幕交易案的处罚不力无异于对内幕交易者的纵容。因此，要有效打击内幕交易行为，就必须加大对内幕交易行为的追责力度。一方面，在证券执法过程中，要体现出从重处罚的原则;另一方面，要完善《证券法》与《刑法》，从立法的高度加大对包括内幕交易在内的证券违法行为的惩处力度。

随着中国资本市场的规模急剧扩大，政府对市场的干预也不断增强，强大的市场干预力量给一些握有权力的官员牟取个人利益提供了寻租空间，增加了内幕交易发生的可能性。因此，要达到根治内幕交易这个目标，在监管部门加大查处和打击力度的同时，更重要的是要推进市场化建设，在政府“守夜”的前提下把可以让市场自行解决的问题还给市场，从根本上堵塞以权谋私、内幕交易的“制度性漏洞”。最近10多年来，证监会一直在致力于推进资本市场的市场化进程，但更多是停留在股票发行价格的确定上，而在其他方面市场化不足。推进资本市场全方位的市场化进程，减少政府对市场的行政干预，可以杜绝来自政府官员的内幕交易，让监管部门能够更方便地行使监管权，对内幕交易建立起强大的监管网络。

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